(See lugu sai saadetud ERR-i uudisteportaali arvamustoimetajale, kuid on jäänud seal avaldamata.)
Kahtlemata vajab Eesti riigi juhtimismudel ajakohastamist, kuid uutmise käigus tuleks arvestada ka varasemaid kogemusi. Riiki tuleb ehitada selgetele põhimõtetele toetudes, mitte suvaliselt lahmides, kirjutab Andres Laiapea.
Vabaerakonna esimees märkis (ERR, 03.09.2024), et praegu valitsuses ringleva plaani taga kaotada riigisekretärile kehtiv juriidilise kõrghariduse nõue “kahtlustatakse ühele kandidaadile sihitud sobitamist. Ehk siis jutt käib nimest, mitte sisust. Vaja oleks aga reformida kogu riigi tippjuhtimist.”
Olles algatanud portaalis rahvaalgatus.ee kollektiivse pöördumise riigisekretäri ametikoha politiseerimise vastu, julgen väita, et kavandatud muudatuse kriitikute jaoks on küsimus mitte niivõrd konkreetses nimes, vaid just asja sisus. Riigisekretärile kehtiv juriidilise kõrghariduse nõue on põhjendatud nende ülesannetega, mida sellel ametikohal olev isik peab Eestis täitma. Sellise haridusnõude kaotamine lihtsalt selleks, et peaminister saaks nimetada riigisekretäriks ühe enda lähedase poliitilise liitlase, oleks kahekordne viga.
Esiteks, vastavalt Eesti põhiseadusele kehtivad valitsuse määrused üksnes siis, kuid neile on kirjutanud lisaks peaministrile ja asjaomasele ministrile alla ka riigisekretär. See viimane allkiri peab tagama, et need on juriidiliselt korrektsed ehk õiguslikult usaldusväärsed. Just sellega on põhjendatud 1995. aastal riigisekretärile kehtestatud juriidilise kõrghariduse nõue.
Riigisekretär allkirjastab ka valitsuse korraldused ning istungite protokollid, vastutab nende hoidmise ja säilimise eest. Korraldades istungite ettevalmistamist, peab ta jälgima, et valitsuse õigusaktide eelnõud oleksid vastavuses põhiseaduse ja muude seadustega. Ta võtab sõnaõigusega osa valitsuse istungitest ning on kohustatud keelduma kaasallkirja andmisest, kui valitsuse määrus või korraldus ei vasta põhiseadusele või muudele seadustele. Sellisel juhul peab ta esitama kirjalikult motiveeritud keeldumise, mis lisatakse valitsuse istungi protokollile. Kui valitsus jääb endise otsuse juurde, tuleb asi saata hinnangu andmiseks õiguskantslerile.
Konkreetsed regulatsioonid on aja jooksul mõningal määral muutunud, kuid Eesti Vabariigi põhiseaduse mõtte kohaselt on riigisekretär olnud algusest peale poliitiliselt neutraalne spetsialist õigusküsimustes. Esimene riigisekretär Karl Johannes Terras (ametis 1920–1940) ja kõik need viis isikut, kes aitasid tagada hiljem Eesti Vabariigi juriidilist järjepidevust riigisekretäridena eksiilis, olid õppinud õigusteadust. Juriidilise kõrghariduse nõuet ei olnud siis seadusesse kirja pandud, kuid kõigile oli selletagi selge, et vastaval ametikohal saab töötada üksnes erialase ettevalmistusega inimene.
Suurem segadus tekkis selles osas aga Eesti riikliku iseseisvuse faktilise taastamise ajal. Kui Eesti NSV Ministrite Nõukogu Asjadevalitsus nimetati ümber riigikantseleiks ning seda juhtinud asjadevalitseja riigiministriks, muutus riigikantselei juht koos ülejäänud valitsusega vahetuvaks poliitiliseks tegelaseks. Üleminekuperioodil riigiministriteks olnud Raivo Vare ja Uno Veering olid siiski mõlemad juriidilise kõrgharidusega. 1992. aasta põhiseaduse koostamisel käisid Põhiseaduslikus Assamblees vaidlused ka selle üle, kas jätta riigikantseleid juhtima laiemate volitustega poliitiline riigiminister või anda see roll tagasi poliitiliselt neutraalsele riigisekretärile. Peale jäi viimane seisukoht.
Ja küsimus ei olnud siis mitte lihtsalt restitutsiooni põhimõtte järgimises, vaid just asja sisus. Leiti, et riigikantseleid juhtiv riigisekretär peab olema pädev ametnik, kes tagab valitsemise järjepidevuse ka siis, kui muutub valitsuse poliitiline alus. Sama põhimõte, millest oli lähtutud Eesti Vabariigi esimese põhiseaduse koostamisel, võeti aluseks 1992. aastal.
Paraku osutus see ametikoht pärast uue põhiseaduse alusel toimunud parlamendivalimisi siis ikkagi poliitilise lehmakauplemise objektiks ning täideti inimesega, kes oli küll väga erudeeritud ja haritud, kuid juriidilise kõrghariduseta. Tema tunnustuseks tuleb öelda, et ta hakkas ennast selles vallas kohe täiendama. Hoolimata sellest jõudis aga tema allkiri ka sellistele aktidele, mis olid kriitikute hinnangul õiguslikult küsitavad, et mitte öelda juriidiline praak. Korduvalt tuli ette ka juhtumeid, kus osutusid kadunuks dokumendid, mille vastu ajakirjandus oli hakanud tundma kõrgendatud huvi.
Kuigi valitsuse vahetumisega ei oleks pidanud riigisekretär vahetuma, vahetati ta pärast 1995. aasta valimisi võimule tulnud peaministri poolt kiiresti välja. See samm läks ühest küljest vastuollu põhiseaduse mõttega, kuid oli teisest küljest mõeldud selleks, et jõuda sellega paremasse kooskõlla. Veel samal aastal viidi vabariigi valitsuse seadusesse sisse muudatus, millega riigisekretärile kehtestati juriidilise kõrghariduse nõue.
Riigikogu põhiseaduskomisjonis toimus haridusnõude kehtestamisega seoses põhjalik arutelu. Sellise nõude kehtestamise vastu oli võimult tõugatud kolmikliit, mille ridadesse kuulus ka ametist lahkuma sunnitud riigisekretär. Seejuures ei seatud kahtluse alla seda, et riigisekretär peaks omama õigusalast ettevalmistust. Küsimus oli siis selles, kas nõukogude ajal omandatud juriidiline kõrgharidus on piisav selleks, et täita riigisekretäri ülesandeid demokraatlikus õigusriigis. Ehk sobiks riigisekretäriks hoopis paremini õigusalase kõrghariduseta inimene, kes on läbinud äsja vastavaid koolitusi Soomes ja Rootsis, nagu oli teinud vahepeal riigisekretäriks olnud mees.
Toona võimule tulnud koalitsioon otsustas aga eelpool kirjeldatud kogemust arvestades ning Soome eeskuju järgides panna seadusesse kirja, et vastaval ametikohal võib olla üksnes juriidilise kõrgharidusega isik. Segadust võib tekitada nüüd see, et Soomes on riigisekretär koos peaministriga vahetuv poliitiline tegelane. Tuleb arvestada, et seal on lisaks riigisekretärile (valtiosihteeri), kelle roll sarnaneb meie mõistes pigem peaministri büroo juhataja omale, ka alaline alamriigisekretär (alivaltiosihteeri), kes on poliitiliselt neutraalne spetsialist. Meie riigisekretäri sisuliseks vasteks ongi just see viimane. Ja tema puhul on sätestatud Soomes seadusega, et tal peab olema juriidiline kõrgharidus.
Soomele viitab ka meie praegune riigisekretär Taimar Peterkop nüüd valitsuses ringleva eelnõu kooskõlastamisel lisatud märkustest. Peterkop märgib, et “riigisekretäri juriidilise hariduse nõudest loobumine ei ole valitsuse õiguspärast ja sujuvat otsusetegemist takistav asjaolu juhul, kui sellega kaasneb läbimõeldud ja toimiv lahendus, mis tagab, et jätkub seni riigisekretäri juriidilisest haridusest sõltuvate ülesannete täitmine.” Ta toob välja, et paraku ei selgu eelnõu seletuskirjast, kuidas neid kohustusi edaspidi täidetakse. Näitena toob Peterkop eeskujuks just Soomet, kus poliitilisel riigisekretäril on mittepoliitiline asetäitja, kellele on kehtestatud juriidilise kõrghariduse nõue, et tagada seatud ülesannete õiguspärane täitmine.
Tuleb arvestada sellega, et eri riikides sisustatakse sõnu erinevalt. USA riigisekretär (secretary of state) on meie mõistes välisminister. Rootsi riigiminister (statsminister) on aga valitsusjuht ehk meie mõistes peaminister. Seda rolli, mida täidab meil valitsuse õigusaktide eelnõude õiguspärasuse tagamisel riigisekretär, täidab Rootsis õigusjuht (rättschef), kes on juriidilise kõrgharidusega mittepoliitiline ametnik. Sellise ametikoha olemasolu – ükskõik kuidas seda nimetatakse – on vajalik selleks, et oleks tagatud riigi õiguspärane valitsemine. Poliitikateoorias sügavamale minnes on see osa nn. puhvrite ja pidurite süsteemist (checks and balances), mille ülesandeks on tagada, et võimulolijad ei saaks kasutada demokraatlikus riigis valijate poolt neile usaldatud võimu meelevaldselt omavolitsedes.
Teiseks, antud juhul kerkib vältimatult üles põhjendatud kahtlus kavandatud muudatuse eesmärgi osas. Valitsuses ringleva eelnõu seletuskirjas põhjendatakse riigisekretäri juriidilise kõrghariduse nõude kaotamist riigikantselei rolli muutumisega, kuid mingeid muudatusi riigikantselei ülesannetes, uusi ülesandeid või seniste ümberkujundamist see eelnõu ei sisalda. Piirdumine üksnes riigisekretärile kehtiva haridusnõude kaotamisega jätab ju paratamatult mulje, et soovitakse tõesti lihtsalt sillutada teed ühele peaministri lähedasele poliitilisele liitlasele, kellel ei ole juriidilist kõrgharidust.
Meedias avaldatu kohaselt on kavandatud muudatus tekitanud nüüd ärevust paljudes tippametnikes. See on mõistetav, sest oma ametikohast tulenevalt on riigisekretär avaliku teenistuse tippjuhtide valikukomisjoni esimees. See komisjon viib läbi konkursse ministeeriumide kantslerite ja asekantslerite, riigikantselei direktori, ametite ja inspektsioonide peadirektorite ning muude valitsusasutuste tippjuhtide ametikohtadele.
Nõukogude ajal nimetati sarnaseid ametikohti nomenklatuurseteks. Neile määratud inimesed kinnitas siis ainuvõimu omanud kompartei. Iseseisvuse taastamisel alanud võitlus ametnikkonna depolitiseerimise eest on olnud pikk ja vaevaline. Isegi juhul, kui antud juhul ei ole asjaosaliste eesmärgiks endale poliitiliselt sobivate tippjuhtide saamine ehk avaliku teenistuse tippjuhtide politiseerimine, loob see halva pretsedendi edaspidiseks. Seega on tippjuhtide hulgas tekkinud ärevus igati mõistetav.
Eeltoodust tulenevalt kutsun valitsust üles loobuma plaanist kaotada riigisekretärile kehtiv juriidilise kõrghariduse nõue. Kui valitsus peaks esitama vastava muudatuse siiski Riigikogule heaks kiitmiseks, tuleks rahvasaadikutel see aga tagasi lükata. Kahtlemata vajab Eesti riigi juhtimismudel ajakohastamist, kuid uutmise käigus tuleks arvestada ka varasemaid kogemusi. Riiki tuleb ehitada selgetele põhimõtetele toetudes, mitte suvaliselt lahmides.